土地是国民经济的基础，我国农村土地不仅承载着农业现代化、规模化、可持续化发展的生产职能，同时也承担着9亿农民的社会生活保障职能。在这些相互冲突的多重目标约束下，国家、集体与农民围绕农地产权形成的关系不断变化，农地产权制度变迁是长期以来的关注重点。目前我国农地经营模式分散、人均经营面积不足、经营方式落后的现实，不仅导致了农地生产率低下，同时阻碍了土地要素优化配置以及农业现代化的实现。长期来看，通过农地产权制度改革，推动农业向适度规模经营转变，是实现农业现代化的必由之路。在这一背景下，对新中国农地产权制度的历史变迁分析是十分必要的，分析制度变迁的历程、模式、特征，为全面深化改革背景下的农地“三权分置”制度改革提供经验归纳、借鉴及对策建议，推动土地产权改革政策的创新。
目前学界对于农地产权制度变迁的研究主要集中在两方面：一是以新制度经济学分析为基础，重点考察农地产权制度变迁的经济绩效[1-2]；二是以历史性分析为基础，从社会学、法学、历史学等学科进行深入的探讨，对农地产权制度变迁的阶段[3]、变迁动因[4]、变迁机制形成了具有比较优势的研究结果[5]。但整体来看，缺乏在政治学制度研究基础上对农地产权制度演进的分析，即农地产权制度是如何演化及转变的研究。
首先介绍历史制度主义渐进性制度变迁理论分析范式，并且对其在新中国农地产权制度变迁研究中的适用性进行探讨，其次归纳总结新中国成立以来的农地产权制度变迁历史沿革，运用渐进性制度变迁理论对新中国农地产权制度变迁模式进行识别与分析。新中国成立70余年来农地产权制度的变迁模式、变迁特征，为未来农地产权制度改革提供经验借鉴。
1 理论分析框架——渐进性制度变迁理论
1.1 渐进性制度变迁理论
历史制度主义是新制度主义的主要流派之一，主张以制度为考察核心，以历史为分析工具，以关键节点理论、路径依赖理论、渐进性变迁理论为制度分析框架，是政治科学领域中较有解释力的制度分析理论[6]。近年来，以广义进化论及生物演化理论为本体，囊括了内生性、演化性、渐进性及互动性变迁的渐进性制度变迁理论成为历史制度主义的主要分析范式。渐进性制度变迁理论认为制度变迁不仅包括制度形式的变化，同时包括制度运行的结果的变化，当制度未发生变化但与之相关的社会环境发生变化时导致制度运行结果发生变化，也属于一种制度变迁[7]。从变迁机制来看，渐进性制度变迁主张制度演化和制度进化遵循的是“变异——选择——复制”的基本逻辑，制度变迁是在集体行动下，制度变异、选择、复制的混合博弈过程，是多重因素的共同作用结果。
1.2 渐进性制度变迁模式
历史制度主义学家西伦指出，理解制度变迁和演化的关键在于能够洞察具体制度在制度再生和反馈过程中的作用机制[8]。以西伦、马洪尼为代表的历史制度主义学者提出了理解和概括制度变迁具体机制的渐进性制度变迁理论，对渐进性制度变迁的类型、动力机制、行为者之间的关系进行了系统的阐述[9]。就渐进性制度变迁的模式而言，马洪尼和西伦进行了详细的划分，概括出更替（displacement）、层叠（layering）、漂移（drift）、转换（conversion）4种变迁模式[10]。
更替，即新制度取代旧制度，是一种突变形式的制度变迁，往往伴随着政变或革命的发生，当旧制度无法阻止新制度的产生时，更替就会发生；层叠，即将新规则附加在旧规则之上，制度并没有改变，改变的是制度规则对行为的约束机制，以亚体制的形式来实现制度变迁，其特征是旧制度依然存在且仍强有力，但行动者不再从中受益并开始寻求建立新制度；漂移，是指制度规则没变且被严格执行，但规则执行的情景改变了，从而导致规则执行结果出现差异；转换，是指规则没变，但是行为者对规则的含义和执行做了新的诠释，从而使规则结果发生变化。
1.3 渐进性制度变迁理论适用性
新中国农地产权制度经过了长时段的历史演化，是一个相互关联、前后衔接的过程，受时间要素的深度影响，具有较强的历史逻辑。渐进性制度变迁理论提出的变迁模式、路径依赖等理论为农地产权制度变迁研究提供时间维度的思考。结合农地制度变迁的客观实际，渐进性制度变迁的理论分析范式对于解释新中国农地产权制度变迁模式具有很强的适用性。
2 新中国农地产权制度的历史演进
制度变迁的时序划分是渐进性制度变迁的主要内容之一，是在追溯事件产生实际影响的长时段基础上，划分事件发展的不同阶段，以区别不同阶段制度变迁的特征[11]。基于此，将中国的农地产权制度变迁划分为4个时期：农民土地所有制时期，农地集体所有制时期，农地集体所有权与承包经营权“两权分离”时期，农地所有权、承包权和经营权“三权分置”时期。
2.1 农民土地所有制时期
新中国成立后，1950年中共中央七届二中全会确立了“耕者有其田”的土地改革制度目标，随后国家相继出台了相关法律和政策（表1）推动土地改革运动，完成封建地主土地所有制到农民土地所有制的制度更替。土地改革运动的完成实现了农地产权的质变，农地产权由地主所有转为农民所有，《土地改革法》的出台则从法律上保障了农民的土地所有权。
2.2 农村土地所有权集体所有时期
2.2.1 农村土地所有权向集体所有的转变 1953—1958年，期间在中央政府政策指导下，经由互助组、初级合作社、高级合作社的转变，农地产权逐步由农民所有转变为集体所有（表2）。从政策内容来看，互助组建立在合作双方自愿互利前提下之上，以农民土地私有制为基础；初级农业生产合作社以“土地入股、统一经营”为基础；高级农业生产合作社以“土地归公，统一经营”为基础，土地的所有权归于合作社。此时，虽然“五四”宪法中规定农民仍然享有土地所有权，但实质上农民的土地所有权已经发生分离，土地产权的占用、使用、收益以及处分等权能已经从农户转移到了高级社，农地集体所有制初步形成。
2.2.2 农村集体土地所有制的确立 1948—1978年，农地集体所有权确立与完善时期（表3），《中共中央关在农村建立人民公社问题的决议》明确了人民公社的集体所有制。随后《农村人民公社工作条例修正草案》发布，将基本核算单位下放至生产队。经过从人民公社所有到“生产大队”为基础的三级所有再到“生产队”为基础三级所有的制度转换，以集体所有为基础的人民公社体制逐步定型。“七五宪法”与“七八宪法”从法律上对“三级所有，队为基础”的产权制度安排做出了规定，确定了农地集体所有制。
表1 农民土地所有时期土地政策及法律
Table 1 Land policies and laws during the farmer land ownership period
时间Time 政策/法律名称Policy/Law title 政策/法律内容Policy/Law content 1947-09 中国土地法大纲 废除一切地主土地所有权，实行耕者有其田的土地制度1950-01 关于在各级人民政府内设土改委员会和组织各级农协直接领导土改运动的指示依靠贫农、雇农，团结中农，中立富农，有步骤地有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产1950-06 中华人民共和国土地改革法 废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制1951-12 中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案） 推进农业互助及农业互助组形式的农民组织
表2 农业生产合作化时期土地政策及法律
Table 2 Land policies and laws during the agricultural production cooperation period
时间Time 政策/法律名称Policy/Law title 政策/法律内容Policy/Law content 1953-12 中共中央关于农业生产互助合作的决议 推进农业互助及农业互助组形式的农民组织1953-12 中共中央关于发展农业合作社的决议 发展以土地入股、统一经营的农业生产合作社1954-09 中华人民共和国宪法 国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权1955-10 关于合作化问题的决议 大力发展农业合作社由初级社向高级社转变1956-06 高级农业生产合作社示范章程 社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有，组织集体劳动，不分男女老少，同工同酬
2.3 农地集体所有权与承包经营权的“两权分离”时期
1978—2013年，农地集体所有权与承包经营权“两权分离”时期（表4）。1978年“文化大革命”结束后，中央政府强调继续维持“三级所有”的农地制度，规定了“不许包产到户、分田单干”。但到1981年，中央政府出台《全国农村工作会议纪要》对家庭联产承包责任制给予了肯定。随后的政策文件，逐步肯定了家庭联产承包责任制与双层经营体制。1993年4月第八届全国人民代表大会上，家庭联产承包经营制作为一项基本经济制度写入《宪法》修正案；1998年的《土地管理法》修订案中写入“土地承包经营期限为30年”，从法律上保障了承包关系；2008年中央政府再次承诺“现有承包关系要保持稳定并长久不变”。这一时期，农地经营权逐渐下放到农户，农地产权集体所有，承包经营权农户所有的“两权分离”农地制度确立并逐步完善。
2.4 农地所有权、承包权和经营权“三权分置”时期
2013年，习近平总书记首次提出农地产权“集体所有权、农户承包权和经营权”的思想。2014年的中央一号文件提出将土地承包经营权进一步细分为承包权和经营权。此后几年的政策不断围绕 “三权分置”的内容、实现形式进行完善（表5）。2018年12修订的《中华人民共和国农村土地承包法》，从法律层面上确立了土地经营权的地位。至此，农村土地所有权归集体所有、承包户享有承包权、经营权，土地产权三权分置的制度安排正式形成。
3 新中国农地产权制度变迁的模式分析
通过对新中国农地产权制度的政策演进分析，可以发现中国的农地产权制度变迁是一个复杂的、渐进演化的过程。渐进性制度变迁理论对制度变迁的研究是一个延续的过程，因此在时序分期的基础上，进一步研究各个时序节点制度变迁的模式，分析制度的演进路径特征，十分有必要[12]。
3.1 农民土地所有制变迁模式分析
3.1.1 变迁模式：制度更替 新中国成立前，1947年中国共产党宣布实施《中国土地法大纲》，规定在解放区实行土地革命，“废除一切地主的土地所有权”，按人口平均分配土地，由政府颁发土地所有证书，农民享有经营、买卖及出租土地等各项权利[13]。新中国成立后，国家发布了《土地改革法》（1950年），实施土地革命，实现土地产权制度更替，农村土地农民所有制确立。这一时期的土地产权制度变迁模式是制度更替，是由国家自上而下推动，农民集体行动者以政治运动的形式实现，封建社会的旧的不平等的地主土地所有制被新的农民所有土地制度所更替。制度的更替，既是国家“耕者有其田”政治承诺的实现，又是构成国民经济结构稳定的基础，同时也是农民行动者的偏好实现（图1）。
表3 人民公社时期土地政策及法律
Table 3 Land policies and laws during the people’s commune period
时间Time 政策/法律名称Policy/Law title 政策/法律内容Policy/Law content 1958-08 中共中央关在农村建立人民公社问题的决议 一平二调，一大二公1959-04 关于人民公社的十八个问题 要由基本上生产队所有制，改变成为基本上公社所有制1962-09 农村人民公社工作条例修正草案 三级所有，队为基础，以队为基础核算单位，生产队所有的土地不准出租和买卖1956-06 高级农业生产合作社示范章程 社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有，组织集体劳动，不分男女老少，同工同酬1975-01 中华人民共和国宪法 农村人民公社是政社合一的组织。现阶段农村人民公社的集体所有制经济，一般实行三级所有、队为基础，即以生产队为本核算单位的公社、生产大队和生产队三级所有1978-12 中华人民共和国宪法 全民所有制和集体所有制是国家的两种主要的所有制形式，农村土地三级所有，队为基础
表4 “两权分离”时期土地政策及法律
Table 5 Land policies and laws during the “separation of two rights” period
时间Time 政策/法律名称Policy/Law title 政策/法律内容Policy/Law content 1978-12 中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案） “不许包产保护和分田单干”1981-12 全国农村工作会议纪要 包产到户、包干到户或大包干都是社会主义生产责任制1982-12 中华人民共和国宪法 农村和城市郊区（除法律规定属于国家所有的土地以外）的土地属于集体所有1986-04 中华人民共和国民法通则 提出承包经营权概念，并将其界定为财产权1993-03 中华人民共和国宪法修正案 确立了家庭联产承包责任制1993-07 中华人民共和国农业法 稳定家庭联产承包责任制、完善统分结合的双层经营体制1993-11 关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施 承包期延长30年不变，承包期内增人不增地，减人不减地1998-08 中华人民共和国土地管理法 土地承包期为30年，严格限制土地调整1999-03 中华人民共和国宪法修正案 正式确立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制2008-10 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 现有土地承包关系要保持稳定并且长久不变
表5 “三权分置”时期土地政策及法律
Table 5 Land policies and laws during the “separation of three rights” period
时间Time 政策/法律名称Policy/Law title 政策/法律内容Policy/Law content 2014-01 关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资2015-11 深化农村改革综合性实施方案 深化农村集体产权制度改革，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权2016-10 关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权户2017-10 决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利（十九大报告）稳定农地土地承包关系基础上，将我国第二轮土地承包到期后，再延长三十年不变2018-12 中华人民共和国农村土地承包法 承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营2020-01 关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点。全面推开农村集体产权制度改革试点
图1 农地制度变迁模式：更替
Fig.1 Farmland system change mode: replacement
3.1.2 路径依赖特征 1949—1953年，期间的土地产权从法律和事实来看都属于农民所有，这一阶段的存续时间不长，但依然体现出了路径依赖特征：（1）学习效应，新中国成立前，中国共产党在老解放区的土地政策理论及实践为建国后的土地改革做政策储备、人才储备和经验储备，提供了学习的范例，农民拥有土地是农业生产效率和政治稳定双赢的方案。（2）协同效应，农民土地所有制是与建国前中国共产党的“耕地农有”“耕者有其田”的土地思想，新中国建立后废除封建体制、确立社会主义体制，新民主主义革命战略、恢复国民经济建设要求等制度相适应产生的。
3.2 集体土地所有制变迁模式分析
3.2.1 变迁模式：制度转换与制度更替 从农业合作化运动到人民公社时期的制度变迁模式包括制度转换与制度更替两种。农业合作化运动时期，在国家倡导（《中共中央关于农业生产互助合作的决议》）、各级人民政府尝试及基层组织积极响应下，通过农业互助组、初级社、高级社（土地归公）3种形式，逐渐形成由“地权不变”到“土地入股”再到“土地归公”的土地产权制度转换。这一时期的土地产权制度变迁以制度转换的形式进行，农民土地所有制依然存在，而在国家的主导力量下，土地产权制度被赋予了新的执行方式[10]。人民公社时期，国家全面建设社会主义，国家政策经历了“大跃进”“人民公社”“国民经济调整”的变动，土地产权制度也在这一时期实现集体所有制的更替。随后1959—1962年通过一系列的制度安排（表4），促使了 “三级所有、队为基础”的集体土地所有制的形成，1978年以宪法的形式明确了这一土地产权制度安排，由农民所有到集体所有的土地产权制度更替完成。国家通过建立多层级的委托代理关系（国家-集体组织-农民）安排土地产权制度，国家拥有终极所有权，集体组织拥有土地所有权但受上级限制，农民对土地拥有使用权（图2）。
图2 农地制度变迁模式：转换与更替
Fig.2 Farmland system change mode: conversion and replacement
3.2.2 路径依赖特征 从国家整体制度情景来看，通过农业合作化与人民公社运动，国家突破了土地农民所有制的路径依赖，土地产权制度由农民所有经过制度复制与转换更替为集体所有的制度安排，呈现路径依赖的学习效应、协同效应、与适应性预期特征：（1）学习效应。建国初期为建设社会主义，学习苏联经验，优先发展重工业。农地集体所有、集中经营的制度为推动国家工业化、城市化奠定了物质基础。国家通过对制度内容的转换和更替，不断强化集体所有制。（2）协同效应。集体土地所有制是与国家统销统购的计划经济政策、城乡二元户籍制度、重工业优先发展战略制度体系相互匹配，形成完整的制度结构。（3）适应性预期。对国家来说，集体所有土地制度能产生稳定的预期收益（如满足工业化需求）。对农民来说，工业化未实现的前提下，农业生产力水平低下，集体经济能够规避生产风险，在成本和收益不明确的情况下，无强烈意愿变革农地制度。
3.3 “两权分置”制度变迁模式分析
3.3.1 变迁模式：制度漂移 这一阶段土地产权制度变迁的模式是制度层叠。家庭联产承包责任制的确立，集体所有、家庭经营的农地产权制度通过制度层叠的方式覆盖了原有的集体所有制，形成稳定完善的产权制度结构。20世纪70年代末，安徽小岗村“包产到户”的偶然事件，成为了土地承包责任制的开端[14]。随后，1979—1985年，国家不断放松土地政策确立了家庭联产承包责任制（表5）。1985—1992年，通过制度层叠，稳定承包关系，将家庭联产承包责任制上升为根本制度。1993—2013年，中央发布系列政策文件，延长承包期，保障承包户的各项权益，颁布《物权法》，增强农地承包权的物权属性。随着家庭联产承包责任制的逐步完善，农村土地集体所有，家庭承包经营的土地产权制度逐步层叠到原有的集体土地所有制基础之上（图3）。
图3 农地制度变迁模式：层叠
Fig.3 Farmland system change mode: layering
3.3.2 路径依赖特征 改革开放以来，我国农地产权制度变迁的模式为制度层叠，农地产权制度由集体经济下的集体所有制层叠为市场经济下集体所有权与承包经营权两权分离制，制度层叠的变迁方式创新了农地产权制度。以家庭联产承包责任制改革为关键节点的两权分离农地制度实施后，极大地解放和发展了生产力，农地规模报酬呈递增状态，释放出惊人的制度红利，国家、集体、农民之间的产权关系形成新的代理结构。这一时期的路径依赖没有推翻旧的路径，而是在其基础上的创新，具体特征体现：（1）退出成本增大。集体土地所有制的20年实践，经济上为工业化奠定了基础，政治上实现了社会主义公有制，社会上塑造了社会主义意识形态和思想观念，因此制度改革难以实现制度的替换，而是在原有制度基础上，层叠新的规则，形成新的制度形式。（2）学习效应，改革开放前，国家对计划经济体制和社会主义基本制度的坚守，并没有取得预期效果，文化大革命的十年动乱，导致国民经济严重受挫。与此形成鲜明对比的是全球化下科技的飞速进步与世界经济的快速发展。在这一重大历史关头，党和国家新一代领导人做出了改革开放的历史决策。在“解放思想，实事求是”理念指导下，学习地方土地改革实践经验，通过自强化机制，形成新的土地产权制度形式。（3）协同效应，家庭联产承包责任制的实施，为农业生产及农村稳定来带了巨大的制度红利，为巩固这一制度设计，中央政府出台了相配套的政策、法律制度。1993年《中华人民共和国宪法》确立了农地家庭承包制；1998年《土地管理法》规定延长承包期以实现对家庭联产承包责任制的保护，强化了既有农地制度的稳定。（4）适应性预期。家庭联产承包责任制“两权分离”的制度设计，从国家层面上看实现了农业生产效率的提高及农村经济的发展，从农民层面来看解决了温饱问题实现了收入的增加，二者均从中获利，从而增加了国家、农民行动者对这一制度设计的适应性预期，强化了“两权分离”制度设计的演进路径。
3.4 “三权分置”制度变迁模式分析
3.4.1 变迁模式：制度漂移 制度漂移是历史制度主义诠释制度变迁的一种特殊模式，是在既有规则仍然存在的情况下，随着外部环境的改变，制度的作用与规范能力减弱。制度漂移的发生，是源自于行动者未能及时做出适应环境的转变。农地“三权分置”就是在家庭联产承包责任制基础上产生的制度漂移[15]。
改革开放初期，我国法律不允许承包地进行流转。但随着社会经济环境的变化，一方面，自1984年全国范围内家庭联产承包责任制实施以来，制度改革初期带来的冲击逐渐释放完毕，制度绩效增长趋缓、农业发展速度放慢；另一面，家庭承包经营的分散式、小规模的经营模式无法满足日益增长的人口对农业发展的需求，农业产出和劳动生产率低下，难以形成规模效益；同时随着中国城市化的发展，农村劳动力大量转移。在这些客观事实下，曾被成为“中国奇迹”的农村家庭联产承包责任制在新形势下遇到了挑战。在中国的部分地区，自发的农地流转行为开始出现。为此，国家开始不断放松政策，2003年《土地承包法》的出台，为中国农地流转实践提供了理论指导和法律依据，中国土地承包经营流转制度正式确立；2005年《农村土地承包经营权流转管理办法》进一步规范了农村土地承包经营权流转；2007《物权法》的出台将承包经营权明确为用益物权，以实现对农民土地流转权利的保护。这一时期的土地产权政策是在外部环境压力下，实现的制度漂移过程，是为了健全依法、自愿、有偿的土地承包经营权流转机制。
2013年全面深化改革战略的贯彻实施，土地制度改革进入到新阶段，全面深化改革的核心内容是构建满足市场配置要求的土地产权，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。2014年“经营权”概念的提出，将土地承包经营权进一步划分为承包权和经营权。此后几年的中央一号文件都是在此基础上对“三权分置”实现形式的探索。2018年12月，全国人大常委会第七次会议修订《中华人民共和国农村土地承包法》从法律层面上确立了土地经营权的地位，农村土地产权制度由“两权分离”到“三权分置”的制度漂移完成（图4）。
图4 农地制度变迁模式：漂移
Fig.4 Farmland system change mode: drift
3.4.2 路径依赖特征 “三权分置”农地产权制度的确立是在“两权分离”的制度基础上发生的制度漂移过程，体现出极强的路径依赖特征，随着新时代全面深化改革的全面展开，“三权分置”制度改革逐渐形成完整的路径反馈机制。具体特征体现：（1）退出成本增大。自《土地承包法》实施以来，为巩固土地流转的制度设计，中央政府出台了多项法律法规、政策文件，耗费了巨大的人力、物力和财力设计出配套的制度包（承包经营权登记备案制度、土地用途审查制、纠纷调处制度与合同管理制度、土地流转信息发布制度）。制度改革成本的增加，致使制度更替无法发生，将制度改革限定在现有制度基础上制度漂移形式的创新。（2）学习效应。“三权分置”产权制度漂移式变迁，是党和国家领导人适应国家社会经济环境的实际，积极回应环境改变，通过自我学习和强化制度创新。（3）协同效应。进入新时代以来，工业化、信息化、城镇化的快速发展对同步推进农业现代化提出了更为迫切的要求。中央政府为实现农业现代化，构建新型农业经营体系，实施以“乡村振兴”为主题的农业发展战略，积极推进“三权分置”制度安排。（4）适应性预期。从农民来看，政策认同度不断提高，体现在农地流转率从2008年的8.9%上升到2017年的37%；从国家来看，“三权分置”农地产权制度的制定体现出较强的延续性和连贯性，农地产权制度朝着“归属清晰，权责明确”的现代产权制度方向前进。
4 新中国农地产权制度变迁模式的启示与展望
通过对新中国成立以来农地产权制度政策的演进及变迁模式的分析，可以发现新中国的农地产权制度变迁是一个渐进性过程，具有极强的路径依赖性特征，制度变迁中存在多个变量。（1）从农地产权制度变迁的历史来看，一方面，农地产权经历了从所有权独有，所有权、承包经营权分离，所有权、承包权、经营权分离三种形态，在农地的集体所有权不变的基础上，产权逐渐细分。另一方面，每个具体的历史阶段，农地产权逐渐强化。由此可以推断出，在农地“三权分置”制度确立后的短时期内，这种产权模式会逐渐强化，权能更加明确，保障更加充分，运行更加顺畅，制度红利进一步释放。（2）从农地产权制度变迁的模式来看，新中国农地产权制度的变迁，具有明显的阶段性特征，在国家干预农地配置过程中，各个阶段呈现出社会公平与经济效率的交织。由此可知，现阶段农地“三权分置”制度改革，要以公平、效率的实现为目标导向。从目前“三权分置”改革来看，耕地流转面积增大、新型农业经营主体数量增多，这表明改革对路径的调整是有效的，“三权分置”的制度设计是合理有效的，未来的产权改革应进一步完善“三权分置”制度，建立产权强化、权能丰富、保障充分的现代化产权制度体系。
目前我国正在推动农地“三权分置”改革，是中国农地产权制度变迁的新阶段，是在坚持农地集体所有权基础上，对集体所有制实现形式的进一步丰富。但从目前的“三权分置”改革进程来看，尚存在一些不足之处：一是“三权分置”制度体系设计尚未完善，农地集体所有权的主体不明确，承包权与经营权的权利性质界定存在模糊之处；二是“三权分置”制度实践出现偏差，“三权分置”的权利细分造成集体所有权、承包权主体与经营权主体之间利益关系复杂化，虽然国家法律明确了保护农户承包权与土地经营权，但实践中农户的承包权经常会受到集体所有权与土地经营权的侵犯，农户的土地权益保障机制尚待完善[16]。基于此，在对新中国成立以来农地产权制度变迁模式及路径依赖特征分析的基础上，围绕农地“三权分置”改革存在的问题，展望未来农地产权制度改革方向。
（1）以集体产权制度改革优化农地产权制度结构。从产权主体与客体上来看，要进一步明确农村集体土地所有权产权主体，实现所有权主体的法律化，通过立法保障农民集体所有权的法律地位，改善“主体虚置”现象；明确农地所有权的客体“农民个体”与“集体经济组织”之间的权责关系，应进一步界定集体经济组织成员边界，明确集体经济组织的成员资格条件，探索农成员退出的有效办法；同时，应明确土地所有权的行使主体范围，避免由过度的行政主导可能带来的农民权利受损，禁止其他集体所有者代表侵犯集体土地所有权与农户的承包经营权，实现对土地所有权、承包权和经营权的平等保护。从产权权能上看，要科学划分承包权与经营权。“三权分置”改革的重点是土地承包权与经营权的分离，但现行法律体系中土地承包经营权、土地承包权、土地经营权之间因权属不清致使权能产生间接或直接的矛盾与冲突。因此，在农地产权改革中，应进一步在法律层面上厘清所有权、承包权、经营权的权属关系，明晰权利边界，建立起实现“三权分置”的制度保障。
（2）以乡村振兴战略重塑农村土地价值观念。2018年国务院《乡村振兴战略规划》指出要繁荣发展乡村文化，内容包括“保护利用乡村传统文化”“发展乡村特色文化”“保护和利用乡村传统文化”，中国的乡村传统文化，是以土地为核心的农耕文化，土地被视为“命根子”，兼具财富价值、保障价值、情感价值与一体。在土地产权制度改革实践中，对“传统文化”的保护，并非是对传统土地价值观念的复现，而是要提倡一种重视土地的价值观念，追求以高效率的方式实现农地的收益价值。自改革开放以来，市场机制的引入改变了传统的土地价值观念，部分农民离开土地，部分农民倾向于重视土地的财富价值，追求规模效益，从而引发了农地流转的发生，但因分散的经营方式导致了市场消息滞后，且在农民之间未能形成行业协会与市场议价。因此，“乡村振兴”要重塑土地价值观念，重视土地流转对农地财富价值的实现。
（3）以农业数字化助力农地产权制度改革升级。科学技术进步带来的新的生产方式和技术的运用，对经济发展与社会分工产生了持续影响，进而改变了社会治理结构，使整个社会制度环境产生变化，推动了制度变迁的发生。纵观新中国农地产权制度变迁的历程，农业信息化、互联网+农业、智慧农业等科学技术助力贯穿其中。2020年国家农业农村部下达了《数字农业农村发展规划（2019—2025年）》，将大数据、区块链及人工智能技术应用于农业农村发展，应用区块链技术“建立集体资产的登记、保管、使用、处置的电子台账”，推进建设“农村集体资产大数据”，实现对集体资产的有效监管。在此背景下，农地管理、农地流转及农地产权配置的数字化是农地产权制度改革的主要趋势，以数字化手段规范农地流转市场、建立农地流转保障体系，以电子化登记实现对集体组织资产、农地权利关系各主体的明确。
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