【研究意义】随着我国社会经济的快速、稳步增长，大量农村劳动力向城镇转移，城市化进程加快，城市人口密度不断增加，城市的人地矛盾问题越来越突出，城市土地增量供给不足以满足建设发展需求。与此同时，农村拥有大量的闲置土地却无法释放出其隐藏的巨大潜力^[1]，主要是由于我国建立的城乡二元体制长期存在，一级市场垄断，农村集体经营性建设用地需要通过国家征用转化为国有建设用地才能入市^[2]，农村集体和农民获得的征地补偿较低，不能分享土地增值收益，这很大程度影响了农村经济的发展以及农村居民生活水平的提高。

早在20世纪80年代，我国广东、浙江等经济发达的沿海地区就出现了成规模的集体经营性建设用地入市，主要是在。各种工商企业兴办，对建设用地的需求日益增加，城镇建设用地供给无法满足用地需求。城乡发展处于一个转型时期，随之带来了一系列土地利用形态的变化^[3]。1992年佛山市南海区首个试行农村土地股份制改革，农民“化身”为股民，农村集体对农村集体建设用地入市拥有表决权，并以较低价格入市给企业，使得大量集体经营性建设用地入市，这种情形由沿海地区向内陆各个地区扩散，带来了我国事实上存在的大规模“隐性”存量农村集体经营性建设用地市场^[4]。由于当时的土地制度和相关法规并不完善，农民权益未得到很好维护，导致城乡建设用地市场效率和公平缺失^[5]。

针对出现的农村土地市场问题，国家积极制定和颁布相关土地政策，实行试点推动集体经营性建设用地市场制度的健全完善。1988年的《土地管理法》规定“国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让”，并制定具体实施办法。1995年在江苏苏州率先开始集体经营性建设用地使用权直接入市试点；1998年对《土地管理法》进行修改^[6]，修改后的土地管理法明确了不用再判定城市建设用地项目是否具有“公益性”，就可以以征地方式进行征地，实际上是扩大了农村征地的合法范围。2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出建立城乡统一的建设用地市场，明确了深化农村土地制度改革的方向、重点和要求^[7]。2015年1月，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》明确了在北京大兴县等15个地方进行集体经营性建设用地入市试点，之后又将试点扩展为33个；2015年全国人大常委会发布了在这些试点区域暂时调整《土地管理法》的决定，允许存量集体经营性建设用地入市^[8]，2020年试行的《土地管理法》首次允许集体经营性建设用地入市。2020年在全国两会中提出：集体经营性建设用地入市制度的改革必须要有法律授权；改革试点要封闭进行；改革中充分发挥市场的决定性作用并发挥好政府的作用。十九大报告提出的乡村振兴战略中包含了农村发展各方面的内容，其中最重要的就是农村土地制度的规范，以促进农村经济的发展。我国正在积极探索集体经营性建设用地入市方式，有效引导农村进行土地制度改革，促进乡村振兴和农民生活水平的提高^[9]。处在改革前沿的广东省佛山市南海区，在2015年的集体经营性建设用地入市试点工作中充分利用已有的改革基础和实践经验，摸索出一条符合当地实情的集体经营性建设用地入市改革道路，取得了许多成果。

【前人研究进展】目前，对于我国实行的集体经营性建设用地入市各项政策试点，国内学者多从制度、入市主体行为和范围、入市路径、入市之后的收益分配问题以及对实施政策的试点进行分析等理论角度进行分析。在制度建设方面，梁燕^[10]认为应当规范政府宏观调控行为，完善各项制度体系，为集体经营性建设用地入市提供良好的外部环境。肖顺武^[11]认为集体经营性建设用地入市应从管制向规制转变，对各项举措用法律进行解释。在研究农户行为方面，方鹏等^[12]通过对土地入市下农户行为的分析，认为应当减少政府对农村土地入市的不正当行为。钱文荣^[13]认为在经济发达地区农民的入市欲望已经很高，但由于信息不通等原因无法实现入市，需要政府发挥更多的作用来帮助农民实现信息互通等问题；在集体经营性建设用地入市收益分配上，殷少美等^[14]认为应当从权益的大小角度进行效益分配，刘祚祥等^[15]对土地发展权进行了分析论述。国外与我国的国情不同，制度方面也存在很大差异，但关于产权对农村用地的研究可以为我国提供借鉴。Zou^[16]认为应该用制度来规范土地产权市场；Deininger等^[17]认为相较于行政机制，市场机制更能提高土地的利用效率。

【本研究切入点】对于集体经营性建设用地入市绩效及其成因的研究较少。本研究运用超效率DEA模型测算政策实施前后的集体经营性建设用地利用效率，然后运用双重差分计量模型研究1995—2001年和2012—2018年两个时段佛山市南海区的集体经营性建设用地利用效率的差异。【拟解决的关键问题】分析集体经营性建设用地入市试点给南海区农村集体经济、农民收入带来的影响，为进一步完善农村集体经营性建设用地入市制度、提升市场效率提供参考，为试验地区提升制度改革绩效提出政策建议。

1　材料与方法 1.1　研究区概况

南海区是佛山市的一个辖区，位于广东省的中南部、珠江三角洲腹地，佛山市东北部，以平原、山地、丘陵为主，属于亚热带季风性气候，生产力水平较高，经济发展条件较好。2019年，佛山市南海区常住人口为303.17万人，实现地区生产总值3 176.6亿元。全年农村常住居民人均可支配收入为36 606元、比上年增长9.3%，人均生活消费支出为24 719元、比上年增长9.8%。

2016年南海区农村集体经营性建设用地入市交易共41宗，成交面积109.4 hm²，总成交金额为35.4亿元；2017年入市交易共39宗，成交面积42.7 hm²，总成交金额为30.2亿元。自2015年南海区开始集体经营性建设用地入市试点以来，入市交易共111宗，成交面积186.6 hm²，成交金额达86.4亿元；其中用于抵押融资的地块51宗，土地使用权抵押面积达到66.6 hm²，总成交金额达33亿元，各项数据均居全国前列。

1.2　模型构建

1.2.1 超效率DEA模型　基于数据包络分析原理，构建以下数学模型：在评价第n个决策单元时，将第n个决策单元排除在外，用其他所有决策单元的线性组合替代第n个决策单元的投入产出。有效决策单元在投入按比例增加时效率值不变，增加的投入比例即超效率评价值，模型如下：

式中，x为投入指标，y为产出指标，ϕ为超效率值，s^-为投入松弛变量，s⁺为产出松弛变量。

1.2.2 双重差分模型　双重差分模型（Differences -in-Differences，DID）在探究变量之间的因果关系时，可以很好地解决其内生性问题，主要用于大范围的公共政策所带来的影响研究^[18]。将已实施政策的样本作为实验组，未实施政策的样本作为控制组，利用DID模型可以计算实施某项政策和未实施某项政策之间的差^[19]。排除内生性问题，可以更好地研究政策本身所带来的影响；在“自然实验”中存在样本无法完全随机的缺陷，而双重差分模型的研究理论通过控制所研究的干预因素以外的其他因素，并加入协变量进一步控制干预组和对照组中可能存在的其他因素，再加上运用此模型所需满足的条件较少，符合本研究仅研究试点政策对当地带来影响的目的。本研究运用双重差分模型和佛山南海区的相关社会经济数据来研究佛山南海区两个时间段的集体经营性建设用地利用效率，进而分析2015年土地试点对当地带来的影响。

令处理组为A，对照组为B；Post为二组的虚拟变量，处理组的时间段Post=1，对照组的时间段Post=0；t为表示时间的虚拟变量，政策实施后t=1，政策实施前t=0；ɑ、β、α₁、β₁均为参数，θ为扰动项。农村集体经营性建设用地利用效率带来的影响的经济计量方程式为：

公式(1)

依据上述模型可以得出对照组和处理组集体经营性建设用地在政策实施前后的利用效率。其中，对照组Post=0，方程式表示为Y=α+β_t+θ。通过公式计算可以得出对照组政策实施前后的方程如下：

公式(2)

因此，对照组政策实施前后利用效率的差异为：

公式(3)

同理，依据式（1）模型可以得到处理组在政策实施前后利用效率的方程式为：

公式(4)

因此，处理组政策实施前后利用效率的差异为：

公式(5)

从而，集体经营性建设用地入市试点对土地利用效率的政策净影响为：

公式(6)

即式（1）中的tPost参数、β₁即双重差分的估计值，表示集体经营性建设用地入市试点政策对集体经营性建设用地利用效率的净影响。

同时，考虑到集体经营性建设用地利用效率还受到其他因素影响，为了控制其他因素的影响，将式（1）改为固定效应模型：

公式(7)

式中，i为所处时期，j为地区，x_ij为一组影响集体经营性建设用地利用效率的控制变量，包括农村居民人均收入、农业总产值、耕地面积。

1.3　变量选取

根据经济学中效率的解释，土地利用效率可以理解为在社会经济活动中土地利用所带来的结果及其影响的好坏程度，包括经济效益、社会效益和环境效益。本研究集体经营性建设用地入市的效率主要从集体经营性建设用地的投入产出角度进行分析。绩效的评价则是对政策实施影响结果的量化，本文着重研究的是集体经营性建设用地利用的经济效率，以此作为量化指标对集体经营性建设用地的绩效进行分析。

为研究2015年实施的集体经营性建设用地入市试点政策对佛山南海区的制度绩效的影响，本研究通过比较集体经营性建设用地的利用效率来分析政策所带来的绩效影响^[20]。考虑到DEA方法对投入变量和产出变量选取的要求，投入指标一般为土地、资本、劳动力，集体经营性建设用地利用率的投入指标选取农村交易建设用地面积、固定资产投资、集体企业从业人员，集体经营性建设用地利用率的产出为集体经济产值，如表 1所示。

在运用规模报酬可变模型对其进行分析时，会出现多个产出效率为1的情况，无法对其利用效率进一步对比研究分析。因此，本研究利用超效率模型SBM-DEA计算佛山市南海区的集体经营性建设用地利用效率，该模型可以有效区分集体经营性建设用地利用效率之间的差异，并对决策单元进行有效排序^[21]。

在研究集体经营性建设用地利用效率的影响因素时，考虑对利用效率起到刺激或阻碍作用的因素，本研究选取农村居民收入、农业生产总值和耕地面积作为影响集体经营性建设用地利用效率的因素进行回归分析。

1.4　数据来源

本研究的固定资产投资、集体经济从业人员、集体经济产值、农村居民收入、农业总产值、耕地面积数据来源于1996—2019年《佛山市统计年鉴》、1996—2019年《南海区统计年鉴》、1996—2019年佛山市及南海区的政府工作报告和《国民经济与社会发展公报》，集体经营性建设用地交易数据收集于当地政府公共资源交易中心。本研究将1995—2001年的佛山南海区作为未实行试点区，即以佛山南海区1995—2001年的集体经营性建设用地利用效率作为对照组，以佛山南海区2012—2018年的集体经营性建设用地利用效率作为处理组，对不同时段的佛山南海区集体经营性建设用地利用效率进行对比分析。

1.5　描述性统计

由图 1可知，年集体经济从业人员人数在1995—2001不断增加，1998年小幅增加，但之后增长速度缓慢；农村交易建设用地面积和固定资产投资在1995—2001年呈现稳步上升趋势；集体经济产值在1995—1999年不断增加，1999年后呈现下降趋势；1998年前后乡镇企业总量在稳步增长，但效益仍在不断下滑，乡镇企业吸收劳动力的能力仍然不足。

2012—2018年，我国经济高速发展，城市化进程越来越快，大量农村居民进入城市寻找工作机会，导致集体经济从业人员人数逐年下降，农村出现了大量空心村的现象，这种现象导致我国城乡经济差距越来越大。基于此种情况，国家大力实行各种政策进行乡村振兴，促进城乡协调发展^[22]。由图 2可知，佛山市南海区的集体经营性建设用地入市在2015年前就一直存在，但增长速度较慢；2015年集体经营性建设用地入市试点政策实施以来，集体经营性建设用地交易较明显地增加；固定资产投资和集体经济产值在2012— 2018年总体呈现稳定增长。

集体经营性建设用地利用效率的影响因素（自变量和因变量）描述性统计见表 2，包括集体企业从业人员、农村交易建设用地面积、固定资产投资和集体经济产值。

2　结果与分析 2.1　建设用地利用效率模型估计分析

运用DEA-SOLVER Pro5.0软件SBM-DEA模型，计算集体经营性建设用地利用效率，然后计算处理组和对照组的变化幅度（变化幅度是指同一行对应的实行土地政策试点地区的建设用地利用效率减去未实行土地试点政策地区的建设用地利用效率）。本研究以南海区1995—2001年的数据作为对照组、以南海区2012—2018年的集体经营性建设用地利用效率作为处理组进行分析。从表 3可以看出，变化幅度从实行土地政策试点区的2017年才由负转为正，说明之前建设用地利用效率受政策影响带来的区别并不大，2015年建设用地入市试点政策给当地建设用地利用效率带来较为显著的变化。

2.2　集体经营性建设用地利用效率基本回归分析

集体经营性建设用地试点政策对集体经营性建设用地利用效率及投入产出影响的回归结果（表 4）表明，集体经营性建设用地利用效率的DID估计值显著且为正，说明在控制了时变效应和地区差异效应后，集体经营性建设用地利用效率与集体经营性建设用地入市试点政策呈正相关；集体经济从业人员的DID估计值显著且为负，说明在控制时变效应和地区差异效应后，集体经济从业人员与集体经营性建设用地入市试点政策呈负相关，现代工业企业的发展都是大规模机械化生产，节省了许多人力成本的支出，越来越多的农村存量建设用地进入市场，集体收益提高，会有更多的资金进行机器机械的购买进行大规模生产，但另一方面劳动力成本支出的减少也带来了一定的就业问题；农村交易建设用地面积、固定资产投资和集体经济产值的DID估计值均不显著，其原因是农村集体经营性建设用地入市试点到2015年仅实施3年，政策实施时间并不长，因此一些指标并不能及时反映出来，其中固定资产投资和集体企业产值每年都以一定的速度稳定增长，集体经营性建设用地入市试点政策的影响不显著。

2.3　集体经营性建设用地利用效率引入控制变量的回归分析

引入控制变量，运用式（7）对影响集体经营性建设用地利用效率的因素进行固定效应分析，结果（表 5）表明，农村居民净收入对集体经营性建设用地利用率具有正向影响，且在1% 水平上显著。在沿海经济发达地区，由于集体经营性建设用地入市而存在的集体经营性建设用地入市存在隐性市场的事实，虽然之前的价格与城市存在相当大的差距，但也为集体经济组织和农村居民带来了额外收入。国家积极实施集体经营性建设用地入市政策和试点，集体经营性建设用地入市就是指允许农村集体经营性建设用地使用权出让、出租，与国有建设用地使用权享有同等权利。农村居民在收入提高的同时，会进一步促进集体经营性建设用地的入市，对于农民来说，无论是直接从中受益还是通过集体经济组织的公共服务受益，最终的收益都属于农民集体^[23]。

由表 5可知，农业总产值对集体经营性建设用地利用效率具有负向影响，且在5% 水平上显著。对于农村居民来说，农业生产确实是主要的收入来源，但农业生产存在周期长、效益低、风险性较大的特点，且我国现在虽大力提倡规模化机械化作业，但大部分地区由于地形、河流等自然因素和一些人为因素的阻碍，无法进行大规模机械化作业，农民从农业生产上得到的经济收入与第二三产业取得的收益相比，差距仍旧很大^[24]。多年来城乡差距越来越大也说明了这个问题，即农业总产值对集体经营性建设用地利用效率具有负作用。

表 5显示，耕地面积对集体经营性建设用地利用效率具有负向影响，且达1% 显著水平。城市化进程加快带来城市边界不断扩张，虽然我国严格控制耕地面积，坚守耕地红线，之前有部分农村集体经营性建设用地入市给工业企业，也存在占用耕地的情形，因此耕地面积对集体经营性建设用地利用效率具有负作用。

3　结论与启示 3.1　结论

本研究运用DEA-SOLVER Pro5.0软件SBMDEA模型计算集体经营性建设用地利用效率，以佛山市南海区1995—2001年样本作为对照组、2012—2018年样本作为处理组，利用Stata15.1软件基于DID双重差分模型分析2015年集体经营性建设用地入市试点政策对佛山南海区的影响。结果表明，南海区集体经营性建设用地入市试点政策可以提高农村集体经营性建设用地的利用效率，农村居民净收入对集体经营性建设用地利用效率具有正向影响作用，而农业总产值、耕地面积对集体经营性建设用地利用效率具有负向影响作用。

我国长时间处于城乡二元体制下，农村集体经营性建设用地无法直接入市交易，很大程度上阻碍了农村的经济发展^[25]，城乡居民的收入差距越来越大，城乡间的“马太效应”被放大^[26]。国家实施集体经营性建设用地入市政策正是为了破除城乡的二元体制，激活农村的活力，实现乡村振兴。集体经营性建设用地的入市试点政策最大的受惠对象应当是农村，盘活农村集体经营性建设用地资源，提高农村居民的收入^[27]，促进农村经济的发展，也有利于资源的有效配置，同时，在一定程度上缓解城市用地紧张的问题，对农村建设用地利用效率的影响因素研究有利于为当地入市试点政策提供参考。

3.2　政策启示

佛山市南海区经过多年探索，找到了一条适合自己的道路，取得了许多突破性的成就，且根据市场需求制定了更加灵活和多样性的政策。国家进行试点政策，是为了探索建立一个普遍适用的集体经营性建设用地入市规则和入市方式，从而达到规范市场的目标，因而在试点进行时应当充分结合当地的实际情况，探索发掘更多可能的政策措施。

农村集体经营性建设用地入市并不是一项单独的政策，与征地制度改革、农村宅基地制度改革等政策之间都存在密切联系，需要打通各项改革政策之间的“墙”，将有关联的各项改革联系起来，增进改革合力，才能使各项政策最大程度发挥其应有的效果。