【研究意义】改革开发以来，我国城镇化和乡村发展转型促进社会经济发展水平不断提升，促使乡村地域系统演化、乡村经济发展结构转型以及农民生活面貌发生了巨大变化，与此同时，也带来了农地边际化、农村家庭结构与村庄治理功能不全等诸多问题^[1]，使得农村宅基地利用方式及其形态发生深刻变化^[2]。尤其是受城乡二元政策、农村人口素质与观念提升以及农村产业滞后等原因影响，造成以青壮年劳动力为主的农业人口不断流入城市，致使农村“空心化”现象凸显，出现“人走屋空”的普遍现象，农村宅基地闲置问题日益突出，宅基地的农民居住保障功能逐渐消失。同时，部分农村宅基地已经衍生出经营性功能^[3]。把握农村闲置宅基地空间分布特征是宅基地合理利用的重要基础，对激活农村土地资源要素、助力乡村振兴和城乡融合发展具有重要的实践价值。

【前人研究进展】通过文献梳理分析发现，学者们围绕农村闲置宅基地开展的研究主要集中在宅基地闲置程度及其时空分布形态^[4-5]、形成机制与原因^[6]、制度改革与创新^[7]、驱动（影响）因素^[8]等内容。研究方法大多采用问卷调查、访谈等统计分析与计量经济模型相结合^[9-11]和综合运用ArcGIS、数理量化模型的集成方法^[12]。研究尺度集中在宏观层面的全国尺度和省级（直辖市）尺度^[13-14]、中观层面的市县（区）尺度^[15]，也有少数学者开展了微观层面的村域尺度研究^[16]。【本研究切入点】已有研究较为全面阐释了有关农村闲置宅基地的理论体系及其现实基础，但由于农村闲置宅基地数据获取难度较大，以行政村为基本空间单元的微观尺度研究有待进一步加强^[9]，这将有利于深入探析农村闲置宅基地的空间分布规律及其形成机制。【拟解决的关键问题】本研究选取四川省南充市嘉陵区李渡镇为实证研究区，通过把握李渡镇闲置宅基地的空间特征，归纳总结宅基地闲置类型与形成原因，提出闲置宅基地再利用的对策建议，以期为盘活农村闲置宅基地和助力乡村振兴提供参考和依据，进而提高土地资源管理与决策的科学性。

1　理论分析 1.1　宅基地与闲置宅基地的定义

作为农村集体建设用地的重要组成部分，宅基地为村集体农户提供生活居住场所，具有财产性属性。学界普遍认为宅基地就是拥有本村集体经济组织成员身份的农户依法且无偿获得用于建筑房屋及其他附属物的土地。谌种华等^[17]认为宅基地是指农村村民用于建筑房屋及与居住生活直接有关建筑物和设施的用地。近年来，我国再次严格落实“一户一宅”的规定，宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定标准，严禁城镇居民购买农村宅基地。但随着我国城镇化进程的加快，农业人口转移导致农村“空心化”问题越来越突出，农村宅基地和房屋闲置现象日益严重。目前对闲置宅基地的认知主要从农村闲置房屋和农村“空心化”等概念角度出发^[18]。闲置宅基地狭义上是指空置未利用的宅基地，广义上可进一步向外延伸为由于宅基地及其上建筑物未被有效利用而空置的土地。遵循学界“房地一体”的通识^[16]，本研究把农房视作宅基地的一种特殊情形（即“房地一体”），不予单独界定。因此，闲置宅基地是指地上无房、房屋倒塌（或受损）以及房屋完好但长期无人居住（通常以1年为分界点，也有地区以2年为期限）情形下的土地。

1.2　优化农村闲置宅基地是助推全面乡村振兴的重要引擎

农村宅基地是农村集体建设用地中占比最高且具有重要的财产性属性。如何有效利用农村宅基地，尤其是盘活闲置宅基地是统筹国家城乡建设用地市场，规范农村土地资源利用的重要内容。十八大以来，从国家层面出发，党中央、国务院高度重视农村宅基地利用及其制度改革。“十三五”时期以来，我国“中央一号”文件先后明确并逐步深入完善农村闲置宅基地和农房相关政策（表 1），主要集中于农村宅基地制度改革试点、宅基地使用权确权颁证、支持引导进城落户农户退出宅基地使用权、盘活闲置宅基地和农房方式探索、宅基地“三权分置”等关键内容。与此同时，2019年中央农办、农业农村部先后出台《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》和《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，进一步指出盘活利用闲置宅基地和闲置住宅方式方法及其相关具体规定，且明确指出“要突出服务乡村振兴”和“千方百计增加农民收入”。由此可见，盘活农村闲置宅基地和闲置农房，有利于促进农村土地利用效率水平提升，其根本在于深入挖掘农村新产业新业态，助农增收，以助力城乡区域融合发展和助推乡村振兴。虽然“十三五”期间宅基地制度改革试点工作取得了一系列成果，但农村宅基地和房屋闲置等农村土地低效利用问题依然十分突出。为此，2020年10月中央农办、农业农村部为新一轮农村宅基地制度改革试点批复了全国104个县(市、区) 和3个设区市。同期，党的十九届五中全会提出“要构建国土空间开发保护新格局，推动区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化”，这为新时期优化农村闲置宅基地提供了整体性治理视角的根本遵循。继2021年“中央一号”文件指出研究制定宅基地退出具体办法和《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》鼓励依法登记的宅基地进行复合利用以发展农村产业之后，我国“十四五”规划在深化农业农村改革方面提出，以农民自愿为前提，可依法把有偿收回的闲置宅基地转为集体经营性建设用地入市。农业农村部在答复政协十三届四次会议第1832号（农业水利类300号）提案时指出，推动宅基地行政执法权下放乡镇政府并提升其监管职责能力，且将“宅基地管理”新增并单独列入《土地管理法实施条例》（2021修订）。综上所述，优化农村闲置宅基地及其监管是深化我国农村宅基地制度改革、助推全面乡村振兴的重要引擎。

2　四川丘陵山区李渡镇闲置宅基地空间特征分析 2.1　研究区概况与数据来源

李渡镇地处四川省南充市嘉陵区南部，东与石圭镇相望，南与大垭口和吉安镇相邻，西与透前山和吉安镇相接，北与万树山和河西乡交接，距嘉陵区城区35 km。地势西北高东南低，整体由西北向东南倾斜。境内主要河道为嘉陵江，总长10 km，流域面积15.8 km²。李渡镇属亚热带季风气候，气候温和、四季分明。全镇土地总面积10 415 hm²。2019年，新场乡、土门乡、临江乡撤销并划归李渡镇管辖，现管辖6个社区、19个行政村（图 1）。早在1994年，李渡镇已被列为四川省100个小城镇建设试点镇之一，2004年被列为全国重点镇，2017年被列入四川省“十三五”特色小城镇发展规划。截至2020年，李渡镇总人口为72 079人。随着社会经济不断发展以及城镇化、工业化不断推进，李渡镇出现大量“有宅无房、有房无人、多宅多房、外实内空”的闲置宅基地，有的甚至已闲置超过20年，土地资源浪费十分严重。本研究所用数据除城镇化率和城镇常住人口等基础数据源于《中国统计年鉴2021》外，其余数据均来自李渡镇人民政府统计数据和实地调研数据。

2.2　李渡镇闲置宅基地空间特征

随着我国城镇化进程的加速，城镇化率每年至少保持1个百分点的增长。《中国统计年鉴2021》显示，截至2020年，我国城镇化率高达63.89%，城镇人口为90 220万人，其中不乏大量进城务工的农民。对“被城镇化”的农民而言，农村土地（包括宅基地）是其最终保障。通过调查发现，李渡镇闲置宅基地的闲置时间跨度大致为2~15年。其中，闲置5~10年占比最大，占全镇的41.32%，共计712宗；闲置2~5年占全镇的18.17%，共计313宗；闲置10~15年占全镇的17.53%，共计302宗；闲置超过15年占比14.51%，共计250宗。此外，尚不了解闲置时间的宅基地占比8.47%，共计146宗。

分析1 723处闲置宅基地的调查数据，结果（表 2）表明，总体上李渡镇闲置宅基地面积达30.19 hm²，占全镇土地面积的0.29%。按2020年全国和四川省粮食单位面积产量5 734、5 588 kg/hm²计算，若复垦用于粮食耕种，分别可产粮食173 109.46、168 701.72 kg；若按粮食集贸市场均价每50 kg 122.4元计算，能够产生40多万元经济收益。可见，闲置宅基地具有较大潜在经济效能。

2.2.1 原镇乡区域尺度闲置宅基地空间特征　区域尺度包括原李渡镇、原临江乡、原土门乡和原新场乡。由表 2可知，原李渡镇土地总面积为3 580.79 hm²，闲置宅基地227宗，闲置面积为3.39 hm²，占土地总面积的0.09%；原临江乡土地总面积为2 654 hm²，闲置宅基地338宗，闲置面积为5.6 hm²，占土地总面积的0.21%；原土门乡土地总面积为2 029.74 hm²，闲置宅基地476宗，闲置面积为5.93 hm²，占土地总面积的0.29%；原新场乡土地总面积为2 150.42 hm²，闲置宅基地632宗，闲置面积为15.23 hm²，占土地总面积的0.71%。由此可见，区域尺度闲置宅基地具有明显的空间分布差异（图 2），闲置宅基地面积占比由大到小依次为原新场乡>原土门乡>原临江乡>原李渡镇。从空间分布来看，东北地区>东南地区>西南地区>西北地区，以原新场乡为起始点，呈顺时针逐渐减少的变化趋势；同时，以嘉陵江干流为分界线，干流以东地区闲置宅基地面积大于干流以西地区。这是由于嘉陵江干流以西地区（包括原李渡镇、原临江乡）相对于干流以东地区（包括原新场乡、原土门乡），地势较为平坦，且为镇区集中区，国道G212和省道208经过、铁路贯穿（且境内设有南充南站），交通便利，产业较为集聚。

2.2.2 村域尺度闲置宅基地空间特征　村域尺度包括现李渡镇6个社区和19个行政村。根据表 2、图 3，竹林湾村和经家桥村闲置宅基地超过150宗，分别为153宗和197宗，闲置宅基地面积分别为1.74、10.48 hm²，占全镇土地总面积的0.12%，其中经家桥村闲置宅基地面积为10.48 hm²、占比高达1.87%，是25个村社闲置面积最多、占比最高的村。闲置宅基地宗数介于100~150宗的有莫家桥村、秦家寨村、石马滩村、柏树湾村4个村社，占16%，闲置面积共计5.62 hm²，分别占区域和全镇土地总面积的0.37%、0.05%。闲置宅基地宗数介于50~100宗的有孙家梁村、阁老村、临江社区、蔡家坝村、申家嘴村、唐家祠村、冯家坝村、土门石村、长沟村、郭村坝村10个村社，闲置面积共计9.74 hm²，分别占区域和全镇土地总面积的0.23%、0.09%，其中临江社区、唐家祠村、长沟村和郭村坝村闲置宅基地分别为93、91、90、90宗，在10个村社中宗数最多，闲置面积共计4.86 hm²，占10个村社土地总面积的0.11%。闲置宅基地宗数小于50宗的有羊口村、枣垭寺村、嘉民社区、富民社区、龙头桥社区、保沙庙村、东方井村、汉唐社区、灵隐寺村9个村社，闲置面积共计2.61 hm²，分别占区域和全镇土地总面积的0.07%、0.03%，其中嘉民社区和富民社区无闲置宅基地，这是由于这两个社区属李渡镇城镇区域。由此可见，村域尺度闲置宅基地宗数情况表现为“50~100宗”>“小于50宗”>“100~150宗”>“大于150宗”；闲置宅基地面积及其占全镇土地总面积的比重由大到小均表现为“大于150宗”>“50~100宗”>“100~150宗”>“小于50宗”。

3　李渡镇闲置宅基地基本类型及形成原因 3.1　闲置宅基地基本类型

李渡镇闲置宅基地大致可以划分为外出务工闲置、建新不拆旧闲置、人口进城闲置和继承闲置4种类型。其中，外出务工闲置宗数最大，达1 047宗，占总宗数的60.77%；其次是建新不拆旧闲置（327宗）占总宗数的18.98%、人口进城闲置（212宗）占总宗数的12.30%；继承闲置宗数最少，共计48宗，占总宗数的2.79%。此外，5.17% 的闲置宅基地基本类型不了解，共89宗。闲置宅基地的基本类型认知及其表征分析如表 3所示。

3.1.1 外出务工闲置　外出务工闲置是指农民外出从事非农工作造成农房季节性或长期（1年及以上）空置的闲置情形。随着我国城镇化和工业化的快速推进，致使城乡就业比较效益差距持续拉大，加之研究区传统农作区二三产业发育相对缓慢，经济机会局限造就大量农村剩余劳动力外出务工，农村出现“半耕半工”的“候鸟式”经济行为常态，即农闲外出务工、农忙返乡务农，年轻外出务工、年长返乡务农等现象，从而出现宅基地季节性闲置。据相关调查发现，我国30.4%的闲置宅基地源于家庭成员外出务工所致，是宅基地闲置的主要原因^[2]，与本研究调查结果一致。同时，由于城乡二元体制，进城务工的农民难以享受城镇居民同等社会保障，而且高房价和户籍制度等因素制约，大多难以在城市扎根，虽然常年（1年及以上）在外务工，但由于农村宅基地的社会保障功能，使其不愿意放弃宅基地使用权，出现长时间低效利用现象，可归属为合理性闲置范畴。

3.1.2 建新不拆旧闲置　建新不拆旧闲置是指另择新址修建房屋，而旧房尚未拆除，常常出现“一户多宅”或超标建房的现象。究其原因，主要受地理位置因素和农民主观臆断因素的影响。从地理位置因素来看，部分农户所属旧宅基地地处陡坡或地基低洼等区位条件较差之地，随着农村农业经济发展以及农民生活水平逐年提升，对生活环境和居住条件要求逐渐提高，故向村集体提出申请或在村集体统一安排下搬迁至新宅基地建房，但由于此类旧宅基地回收成本高且再利用难度大，或村集体管理不到位，造成闲置荒废现象。从农民主观臆断因素来看，旧宅基地（或老宅）固有（私有）财产的传统观念牢固，虽然老宅利用率较低，但依然作为自有资产予以持有，未及时拆旧退回村集体，造成旧宅基地闲置废弃增多。这在很大程度上归因于村集体宅基地管理不到位，是宅基地闲置的关键成因之一。

3.1.3 人口进城闲置　人口进城闲置是指农村人口进城购房定居，而农村房屋及宅基地长期闲置的现象。随着社会经济快速发展，在更多经济发展机会、优质教育资源以及完善的基础设施和公共服务水平等因素驱动下，外出务工或经商能力较强的农村家庭率先进城购房定居，表现为常年居住城镇、但多数人的户口仍在农村。据第3次全国农业普查主要数据公报显示，截至2016年末，全国农户拥有商品房的占8.7%，其中西部地区占8.0%。由于农房住宅属于私有财产，无故不得拆除，加之定居城镇而退出农村宅基地的规定尚未形成规范，且农户既不流转、也不退出的意愿均造成农房和宅基地长期处于闲置状态。

3.1.4 继承闲置　继承闲置是指子女在父辈过世后继承房屋而获得宅基地使用权的闲置情形。在我国，宅基地不仅具有居住属性，并且赋予了“家庭”概念。早在1995年，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土[籍]字第26号）明确指出，“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权”。一般来讲，农村宅基地实行“地随房走”的基本原则，宅基地继承行为发生在父辈过世后。按照《土地管理法》规定，即使子女由农村户口转为非农户口，依然具有继承房屋完整产权的权利，以此获取宅基地使用权。子女农转非定居城镇后，在很大程度上弱化了农村宅基地居住属性功能。同时，若子女户籍仍属本村集体组织，通过分户依法获取新宅基地建房，继承后的旧宅基地使用属性同样减弱，由于农房维护和修缮成本较高，加之无实质性用途，造成旧宅基地及其房屋闲置。这在很大程度上受家庭情感延续和经济利益的影响。

3.2　闲置宅基地形成原因

根据实地调研发现，李渡镇闲置宅基地形成原因可归纳为村集体宅基地执法监管机制不健全、闲置宅基地使用权退出机制不完善和闲置宅基地流转机制不畅通3个方面。

3.2.1 闲置宅基地执法监管机制不健全　《土地管理法》明确规定“宅基地和自留地、自留山，属于集体所有”。虽然我国从法律层面明确规定了农村宅基地属于村集体经济组织所有，但在实践层面，宅基地农村集体所有仅停留在法律概念层面。村集体经济组织虽然具有宅基地分配、利用、处置等法定权利，实际却存在所有权“虚位”，表现为“有名无实”和“有心无力”的现状^[19]。一方面，虽然法律明确规定宅基地所有权归属村集体，村民依法无偿获得宅基地使用权，但由于长期以来“地随房走”的基本原则促使宅基地继承后未能充分发挥居住作用。同时，无限期使用的宅基地造成农户宅基地使用期限固化，农户出于私利批而不建、不批而建、建新不拆旧等现象普遍存在，客观上造成农村居民点不断外延，导致闲置宅基地宗数增大。另一方面，受农村“熟人社会”人情观念的影响，虽然法律赋予村集体经济组织具有依法处置闲置宅基地的权利，但实际执行过程中多以“劝解”“提醒”“告诫”等方式表达，无法过于“强制”退回，造成村集体对于闲置宅基地处置“有心无力”，实际执行大多“暂且搁置”，造成闲置宅基地长期空置、“一户多宅”等现象。

3.2.2 闲置宅基地使用权退出机制不完善　农村宅基地使用权直接主体是依法取得本村集体经济组织内宅基地使用权的本村村民。由于农村宅基地具有政策福利性，属农民的财产性用地，加之城乡社会福利保障差距，造成农民（尤其是外出务工且不具备定居能力的和弱劳动能力的农民）闲置宅基地使用权退出意愿不清，通常处于“观望”态度。对李渡镇调查发现，1 723户中闲置宅基地退出意愿不清楚（持“观望”态度）的共计1 101户，占总数的63.90%；从有偿标准可接受性出发，24.32% 的农户（419户）愿意有偿退出；11.03% 的农户（190户）不愿意退出，这主要受晚年保障思想的影响；0.75% 的农户（13户）愿意依法通过新宅基地置换旧宅基地方式退出旧宅基地。究其根本，这是由现行闲置宅基地使用权退出机制不完善造成的。虽然现有政策文件〔如《土地管理法》、《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发[2019]11号）等〕鼓励农户自愿转让或退出宅基地使用权，但尚未具体提出实施办法，缺乏对闲置宅基地使用权退出方式、具体范围以及补偿标准等内容的细化规定，造成实际操作性不强。同时，退出补偿分配机制缺失使得农民担心自身权益受损而宁愿闲置宅基地，因此造成闲置宅基地长期处于低效利用状况。

3.2.3 闲置宅基地流转机制不畅通　我国现行法律（如《土地管理法》《物权法》《担保法》等）明确规定，农村宅基地使用权只能在本村集体经济组织内部进行流转，且宅基地使用权无抵押权，但修建在宅基地上的房屋无具体流转限制。法律法规的不健全以及流转市场化程度较低，造成现实中闲置宅基地使用权流转缺乏有效的操作性，流转渠道不畅，束缚了农民依法处置自有宅基地的基本权利，甚至出现“隐性”闲置宅基地流转现象（即“私下交易”），致使农户因信息获取滞后而蒙受利益损失。同时，由于信息不对称，农户对闲置宅基地流转、利益分配以及对相关法律制度规定认知不足或不到位，使得其自身的主体意愿不能及时且充分得到表达，导致农户通常处于弱势地位，加之受传统的乡土情结影响，因此对闲置宅基地流转意愿不强。

4　乡村振兴背景下李渡镇闲置宅基地再利用的对策建议

农村宅基地闲置实际是在当下城乡二元结构体制下，快速城镇化和工业化进程中，农村人口结构变化与土地资源（宅基地）利用关系失衡的结果，主要受经济因素、社会因素、政策制度因素等影响（图 4）。目前，我国已取得脱贫攻坚的全面胜利，未来30年全面实现乡村振兴，从根本上缩小城乡差距，这需要进一步推进农村农业经济深度发展，盘活农村闲置资产，解决农村闲置宅基地再利用是助力乡村振兴的重要引擎。因此，基于李渡镇闲置宅基地空间特征及其形成原因，提出闲置宅基地再利用的对策建议。

4.1　激活宅基地主体参与的内生动力，培育盘活利用主体范畴

对农民而言，是否退出闲置宅基地的关键因素在于能否充分享有宅基地财产性权益及其相关联的社会保障。一是创新闲置宅基地有偿退出激励机制。引入第三方评估机构，依法按规分别开展闲置宅基地使用权及其上空置农房价值评估，依据估值积极引导农户（尤其是进城落户/ 定居的农户）有序退出闲置宅基地，并给予闲置宅基地使用权和空置农房的一次性经济补偿，实现闲置宅基地使用权及其上空置农房的资产价值。二是建立健全闲置宅基地流转与利益分配制度。全面总结试点经验，依托宅基地确权颁证工作成效，进一步探索闲置宅基地流转区片综合定价机制，因地制宜地明确流转工作细则，尤其是流转时主体利益分配标准以及流转后增值收益分配标准。三是适当扩大闲置宅基地再利用主体范畴。在保障宅基地本村集体所有不变的基础上，依托宅基地“三权分置”制度改革探索契机，适当开展以出让、出租、入股等方式推进闲置宅基地再利用，利用主体除本村村民、政府外，可考虑扩大至本村已有乡村企业、外乡或外村承包本村农用地开展农业生产的主体责任人，为激活闲置宅基地提供再利用主体保障。

4.2　健全完善农村宅基地管理制度，强化管理主体权力与义务

加强农村宅基地管理需要从乡村治理机制及治理能力出发把握问题本质，这是推进乡村振兴关键要素。一是明晰乡镇政府与村集体管理边界，强化村集体自我管理能力。从乡村治理出发，理顺乡镇政府与村集体权责关系，明确基本管理权能，乡镇政府应加大地区规划管控、空间用途管制等公共利益和公共管理范畴的监管，由村集体统一行使宅基地使用权资格审核、宅基地面积及其位置等要素的核查，最终由乡镇政府审批。二是建立健全社群监管机制，充分调动农民参与管理的积极性。加强宅基地管理有关法律法规、实施办法以及相关政策的宣传和学习，逐步改变传统固有思维模式，增强主体参与监管意识，充分发挥农民参与自主管理的主体能动性，实施违规乱建行为的奖惩机制。三是加快推进乡镇国土空间规划编制工作，加强村庄空间用途管制力度。通过乡镇国土空间用途管制明确村庄空间基本用途类型，加强片区化、责任化动态巡查机制，从源头上遏制违规扩建、乱建等造成土地浪费的行为。

4.3　探索闲置宅基地多功能利用方式，助力农村新产业新业态

根据李渡镇闲置宅基地基本类型，大致分为“合理性闲置”和“不合理性闲置”两种情况。一方面，“合理性闲置”包括外出务工闲置、人口进城闲置和继承闲置。合理性农村宅基地闲置范畴内，外出务工闲置可因地制宜地通过挖掘特色农业产业发展（如生态环境资源、交通条件优越之地可开发乡村民宿、休闲农业等乡村旅游产业），吸引短期或季节性外出务工农民返乡创业就业，减少农房闲置现象。同时，探索村集体托管模式，按照自愿有偿的方式积极引导继续外出务工和常年外出务工的农户签订闲置农房托管协议，用于村集体产业发展；积极引导进城落户定居的农民和以继承方式获取宅基地使用权的主体有偿退出闲置宅基地使用权，可用于保障村集体公共基础设施建设用地指标调配。另一方面，“不合理性闲置”包括建新不拆旧闲置。村集体应严格按照“一户一宅”原则进行新增宅基地审批，建新搬迁后及时收回旧宅基地使用权，对于非法乱占乱建行为应做到“出现一起、处理一起”，严格规范农村宅基地使用，且有序加大不合理性闲置宅基地恢复工作，将以旧换新后以及非法建设行为造成的旧宅基地复垦为生态用地和耕地，为乡村振兴提供用地保障。